miércoles, 7 de mayo de 2008

Globalización y ciudadanía en Nicaragua a nivel municipal




Lic. José Luis Romero

Investigador del CIELAC-UPOLI

Introducción

La Asociación Martin Luther King solicitó al Centro Interuniversitario de Estudios Latinoamericanos y Caribeños de la Universidad Politécnica (UPOLI), preparar esta exposición titulada: “Globalización y Participación Ciudadana en Nicaragua a Nivel Municipal”, a lo que accedimos gustosamente. Agradecemos a la Asociación Martin Luther King y de manera especial a ustedes aquí presentes por su participación.

La temática de esta ponencia trata dos aspectos de la vida económica y social reciente que han impactado nuestro modelo productivo y su lógica económica interna y externa, así como nuestras expresiones de organización, participación e incidencia en la definición del quehacer del gobierno a diferentes escalas: nacional, regional, departamental, municipal y local.

El denominado Consenso de Washington (1990) y su política de ajuste estructural basada en políticas neoliberales implicaron la reducción de responsabilidades del gobierno central; en 1994 el Ejecutivo creó una Comisión Sectorial para la Descentralización y en el Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2020) se incluyó la descentralización de competencias hacia los municipios fortaleciendo sus capacidades gerenciales y creando instancias de articulación municipal a nivel de los departamentos y regiones autónomas.

De lo anterior se deriva un modelo económico impuesto desde el Fondo Monetario Internacional (FMI) y otras entidades financieras internacionales, con expresiones municipales establecidas en un conjunto de leyes que otorgan mayores responsabilidades a los gobiernos locales y a la sociedad civil (Ley de Régimen Presupuestario Municipal, Ley de Transferencias Presupuestarias hacia los Municipios de Nicaragua y Ley de Participación Ciudadana) en función de que estos llenaran los vacíos dejados por el gobierno central en aspectos vitales de la vida cotidiana: Educación, Salud, Vivienda y Saneamiento Ambiental, entre otros.

Diversos factores han incidido en la reducida y asimétrica dinamia del proceso de descentralización; las causales son de orden político, cultural, técnico-económico y geográfico: la reticencia de las elites político-burocráticas de disminuir sus capacidades de decisión desde los niveles centrales; la reducida práctica del diálogo y la tolerancia entre actores con opiniones contrapuestas; la desconfianza entre los niveles municipales y los niveles centrales; la ausencia de una estrategia que permita la creación de capacidades locales y la transferencia de recursos tecnológicos básicos y limitado acceso a municipios empobrecidos, lo que los convierte en poco atractivos para técnicos y burócratas.

La trillada idea del Estado facilitador de un modelo de mercado global, alejado de los intereses y necesidades nacionales, se ahogó bajo la pugna de una clase política corruptible y supeditada a intereses de entidades financieras internacionales dirigidas por gobiernos y organizaciones filibusteras.

Podríamos conversar por horas sobre estos temas, pero el factor tiempo nos limita. Ello nos obliga a tratar de alcanzar conclusiones, o aproximarnos a ellas, distanciadas de tecnicismos extremos o confusas construcciones teóricas. El camino recorrido por la sociedad nicaragüense desde 1990 y su férrea voluntad de debatir, incidir y decidir en la toma de decisiones y en el establecimiento, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, lo que se ha hecho a través de expresiones organizadas o a título individual, nos comprometen a seguir adelante, a empujar acciones que nos permitan enfrentar la avalancha de problemas globales: el cambio climático, la crisis alimentaria, la dependencia de combustibles fósiles, la adicción a las tecnologías y las crecientes inequidades de todos conocidas.

El Fenómeno de la Globalización en Nicaragua.

Para países como el nuestro la globalización, también llamada mundialización, conducida desde los países centrales o desarrollados, no ha significado una inserción simétrica entre países, es decir que dicho proceso no ha tomado en cuenta las regularidades y particularidades socioeconómicas de las economías regionales (caso de los Tratados de Libre Comercio, el marco legal, el gasto público, las políticas tributarias, etc.)

Las disparidades internas también son visibles cuando presenciamos actividades y grupos económicos beneficiados, bajo las políticas neoliberales, con acceso al crédito, exoneraciones de impuestos, tecnología de punta, acceso a mercados e incidencia en la legislación nacional para su propio beneficio, entre otros. Ello ha transformado a Nicaragua en uno de los países latinoamericanos con mayor inequidad en la distribución del ingreso.

Un estudio realizado en el año 2007 por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Mundial del Comercio (OMC) indica que "…no existe evidencia suficiente para concluir que la apertura e inserción en la globalización conducen por sí solas a un aumento del empleo de calidad en los países en vías de desarrollo… el éxito o fracaso en esta materia se vinculan más al tipo de políticas económicas específicas que se aplicaron en las diferentes experiencias de apertura e inserción externa".

La formula mágica del dominio del Mercado sobre la Sociedad y el Estado ha fracasado en Nicaragua, al menos en el contexto histórico reciente; parece que revertir sus perniciosos efectos requerirán más que unas contiendas electorales entre una elite política que la ciudadanía en general percibe cada día con creciente escepticismo.

a) El escenario 1980-2006 y el fracaso del modelo

Los años ochenta se caracterizaron por la crisis de la deuda externa en los países periféricos o subdesarrollados; Nicaragua actuó en un escenario diferente dada su involucramiento directo en el conflicto Este-Oeste a través de la denominada Guerra Fría y que desembocó en la debacle del modelo de economía socialista dirigido desde la URSS, la que en términos comerciales se expresaba a través del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME).

A inicios de los años noventa se evidencia la implantación de un modelo político-económico unipolar, regentado por los países centrales con Estados Unidos a la cabeza, iniciando así el proceso de globalización vinculado a los intereses del capitalismo global y a las políticas neoliberales de su desarrollo.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) dictó la implementación del Programa de "Servicio Reforzado de Ajuste Estructural" (conocido como ESAF por sus siglas en inglés), con una primera versión 1994-1996 y una segunda con variantes mínimas entre 1998 y 2001 (ESAF 2), ambas versiones centraron sus ejes en un accidentado y acelerado proceso de privatizaciones de empresas y servicios públicos, la reducción del Estado, la contracción del gasto social y por supuesto la garantía de continuar el pago de la deuda externa. Para el año 2002 y hasta 2005, el ESAF experimenta un proceso de "maquillaje", cambiando su nombre por el de "Servicio para el Crecimiento y la Lucha Contra la Pobreza" (PRGF, por sus siglas en inglés).

El PRGF no contemplaba enfrentar decididamente las raíces de nuestros profundos problemas socioeconómicos, el único cambio visible era un modesto incremento en el gasto social el que en términos generales logró modestos progresos en los principales indicadores socioeconómicos. Los logros del PRGF son coincidentes con la inserción de Nicaragua en la Iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), la que según datos del Banco Central de Nicaragua sumó en el período 2002-2006 un alivio de 1,049 millones de dólares. De ellos 469 millones (44.2 %) fueron destinados a la Reducción de la Pobreza y 580 millones (55.8 %) fueron desviados hacia el pago de operaciones ilícitas (confiscaciones, bonos bancarios, operaciones de mercado y quiebras bancarias).

Según el Instituto Nicaragüense de Información de Desarrollo (INIDE), el índice de pobreza se elevó de 45.8% en 2001 a 48.3% en 2005. Durante el período 2002-2006 el gasto a favor de los pobres fue igual al 48.9% del gasto total de la Reducción de la Pobreza, el 51.1% restante fue recibido por personas que no son pobres, lo que explica en parte la profundización del fenómeno de la pobreza.

b) El Programa Económico Financiero 2007-2010 (PEF): retórica oficial y práctica económica.

En Octubre de 2007, el FMI y el gobierno de Nicaragua suscribieron el PEF 2007-2010, el que por primera vez incluyó un componente de política social a la par de las tradicionales políticas fiscal, monetaria y comercial. El persistente asistencialismo de los acuerdos anteriores fue redimensionado hacia componentes productivos, tales como:

§ Programa Hambre Cero en el sector rural y Usura Cero en el área urbana.

§ La formación de una Banca de Fomento dirigida al sector agrícola, especialmente hacia pequeños y medianos productores.

§ Restitución de la gratuidad de los servicios de educación y salud.

§ Formular Programas y Proyectos de cara a cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

§ Dirigir la cooperación externa hacia los sectores vulnerables y priorizados.

El primer ejercicio presupuestario del actual gobierno se comienza a ejecutar a partir de 2008; a pesar de la secretividad y las cortinas de humo creadas desde el Ejecutivo existen indicativos que evidencian algunos rasgos de la lógica económica del actual gobierno:

Ø Reestructuración de la deuda externa por liquidaciones bancarias (promesa)

Ø El 22% del gasto total para la Reducción de la Pobreza irá a dar a manos de personas que no son pobres (realidad)

Ø Implementar una Reforma Tributaria que reduzca exenciones y exoneraciones en búsqueda de equidad en la distribución de la carga impositiva (promesa)

Ø Más de 1 millón de nicaragüenses miembros de los CPC ejerciendo la Democracia Directa (promesa). La realidad se desconoce.

Ø Dignificar la carrera de Servicio Público (promesa)

Ø “A pesar de la promesas de estabilidad laboral del Presidente Ortega, el año pasado se contabilizaron 5 mil casos de despidos en el área estatal, además hay violaciones al fuero sindical y se muestra mucha ineficacia por parte del Ministerio del Trabajo para que se acaten sus resoluciones para resarcir los daños”[1] (realidad)

Ø El 6% para las Universidades, sin titubeos y tribulaciones, automáticamente, a tiempo y todos los años (promesa)

Ø Ingresos provenientes de la ayuda venezolana no se incluyen en el Presupuesto General de la República (realidad)

Ø Desarrollar planes para la eventualidad de huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones y sequías (promesa)

Ø Vamos a defender a los productores que resulten afectados por el CAFTA, con medidas de protección, mientras se renegocia el CAFTA (promesa)

Ustedes tienen la palabra.

Participación Ciudadana en Nicaragua

a) Una aproximación al contexto histórico.

El tema de la participación ciudadana casi siempre está vinculado a la democracia participativa y directa, entendida ésta como el ejercicio del poder ciudadano en los asuntos públicos sin que sea condición ser parte del gobierno o los partidos políticos. Su origen histórico se remonta a las Ciudades-Estado griegas (principalmente Atenas, año 500 al 300 a.C.)

Posteriormente la humanidad atraviesa por el período absolutista, el cual anula a la sociedad bajo la sombra del Estado. La Revolución Francesa (S. XVIII) da lugar a nuevas ideas liberales en el período conocido como La Ilustración en el que surgen conceptos como Libertad Política, Igualdad y Fraternidad y nuevas teorías políticas sobre la separación de poderes del Estado.

Las nuevas ideas liberales que se diseminaron en el mundo se manifestaron en Nicaragua con la llegada al poder del gobierno liberal de José Santos Zelaya López (1893-1909) a través de la promulgación de la Constitución Política conocida como La Libérrima, con modernas leyes que dieron lugar a la separación Estado-Iglesia, instauró la educación gratuita y obligatoria, creó nuevas instituciones y construyó un conjunto de infraestructuras públicas; la vida republicana nicaragüense vivió en este período la transformación más profunda del Estado y la Sociedad que registra la historia nacional.

Desde la caída de Zelaya, provocada por la intervención norteamericana, hasta el derrocamiento de la dictadura de Somoza en 1979, asistimos a un largo período involutivo que con el ascenso al poder del FSLN parecía llegar a su fin. La realidad mundial expresada en el conflicto Este-Oeste, desde la perspectiva ideológica; y la profundización de las brechas Norte-Sur, en el plano económico, condicionaron el involucramiento de Nicaragua en uno de los bandos protagónicos de la denominada Guerra Fría.

El escenario descrito anteriormente y la declaración de Guerra de Baja Intensidad (GBI) por parte del gobierno norteamericano generaron un conflicto político-ideológico-militar que desembocó en una guerra civil provocando un enorme deterioro de la economía así como de pérdidas humanas que no permitió a Nicaragua ocuparse de sus problemas en una medida deseable y que a la larga estancó las posibilidades de avanzar en la construcción de un modelo democrático ajustado a los intereses y aspiraciones de la mayoría de nicaragüenses.

b) Evolución del Marco Jurídico.

En términos de nuestro marco jurídico encontramos que la ruta crítica seguida en aras de lograr un modelo que armonice las relaciones entre los ciudadanos y sus autoridades nacionales, regionales o locales, se fundamenta en nuestra Carta Magna a través de diversos artículos constitucionales: 2, 7, 30, 46, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 66, 69, 81, 99, 101, 110, 111, 118, y 131 Cn.; incluso los artículos 89 y 90 Cn. están referidos a derechos de los habitantes de la Costa Caribe Nicaragüense.

A partir de 1988 se han promulgado leyes específicas para el apuntalamiento efectivo del modelo deseado; debe destacarse en ese sentido las leyes siguientes:

  • Ley de Municipios (Ley 40 de 1988), la cual posiciona al municipio como el espacio político-administrativo y territorial con amplias facultades para autogobernarse, organizarse y establecer sus propios planes y programas de desarrollo.

  • Ley de Régimen Presupuestario Municipal (Ley 376 de 2001), que tiene como objeto establecer las normas y principios generales que requieren las municipalidades en términos de su presupuesto (elaborar, aprobar, modificar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar).

La Ley 376 establece en su artículo 27 que “La Comisión Especial del Consejo Municipal citará en sesiones sucesivas de audiencias a las organizaciones de pobladores, asociaciones gremiales, de productores, juveniles, religiosas, de desarrollo, sindicales, cooperativas, comunidades indígenas y otras presentes en la circunscripción municipal, así como los ciudadanos notables para escuchar sus opiniones sobre el Proyecto de Presupuesto y recibir las propuestas de modificaciones que estos presenten. De igual manera recibirá las propuestas de modificaciones al Presupuesto que le remitan los pobladores y otorgará audiencia a las personas naturales o jurídicas que le soliciten y por omisión de la Comisión Especial no fueren citadas en el calendario de audiencias.

  • Ley de Transferencias Presupuestarias hacia los Municipios de Nicaragua (Ley 466 de 2003), que establece la transferencia del 10% del Presupuesto General de la República hacia los Municipios, lo que significó un sustantivo incremento en los presupuestos municipales. Estimaciones independientes indican un incremento per cápita de un 375% en el período 2000-2004 (de 1.20 USD a 4.50 USD)

  • Ley de Participación Ciudadana (Ley 475 de 2003), la cual consigna la participación ciudadana como un derecho fundamental y establece normas y regulaciones de dicha participación en asuntos nacionales y locales. Así mismo promueve la transparencia en el manejo de la cosa pública y la gobernabilidad del Estado.

c) Acontecimientos recientes

El último episodio legal referido a la Participación Ciudadana se comienza a gestar en 2004, año de elecciones municipales, con la elaboración del documento denominado "Modelo de Gestión Municipal Sandinista", que apunta hacia la implementación de un modelo de "democracia directa" con tres ejes de acción fundamentales:

Ø Eje partidario: su implementación es responsabilidad del Frente Sandinista a través de su estructura territorial y gobiernos municipales sandinistas.

Ø Eje jurídico: mandata que el modelo debe institucionalizarse a través de ordenanzas municipales y que las Asambleas del Poder Ciudadano tengan decisión en la gestión municipal.

Ø Eje administrativo: ordena crear instancias de atención a la comunidad que promueva y organice la participación de la población en coordinación con las autoridades partidarias del municipio.

En las elecciones municipales del 2000 el FSLN mantuvo el número de alcaldías bajo su control (52), logrando 11 de las 17 cabeceras departamentales, lo que significó un sustancial aumento del porcentaje de población bajo sus gobiernos (60% contra 25% alcanzado en las elecciones de 1996).

Aún cuando este escenario, en términos políticos, se calificara como ventajoso para el impulso del Modelo de Gestión Municipal Sandinista, la práctica mostró lo contrario. Un estudio desarrollado por la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local (RNDDL) en 2006 en 100 municipios del país mostró que en 72 de ellos los Comités de Desarrollo Municipal (CDM) fueron reconocidos por las nuevas autoridades edilicias; en el resto de municipios se dio una reestructuración de los Comités de Desarrollo Municipal (CDM) bajo el amparo legal de la Ley 475.

El retorno al poder del FSLN en 2007 significó, a través del Decreto 03-2007 la creación del Consejo de Comunicación y Ciudadanía, el que mandata la creación de Consejos de Ciudadanos a todos los niveles territoriales (comarcal, local, distrital, municipal, departamental y de las Regiones Autónomas) en coordinación con un conjunto de concejos dirigidos desde la Secretaría del FSLN (Consejo de Políticas Nacionales, Consejos Ciudadanos Intersectoriales y Consejo Ciudadano de Gobierno Nacional).

El Decreto 03-2007 expresa como objetivo central de la creación de las instancias mencionadas "…volver una realidad nacional la democracia de ciudadanía por medio de la democracia directa"[2]. Este Decreto se convirtió en la manzana de la discordia entre la clase política representada en la Asamblea Nacional, generando crisis entre el Ejecutivo y el Legislativo la que finalizó con una enmienda a la reforma de la Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo (Ley 290) a través del decreto 112-2007.

El decreto en mención restó funciones a los CPC, principalmente en el manejo de recursos y selección de beneficiarios en los emblemáticos Programas de Hambre Cero, Usura Cero y distribución de granos básicos.

En términos operativos la estructura de los CPC no hace ningún aporte novedoso al modelo de participación ciudadana existente ya que la instancia de toma de decisiones es privativa del Gabinete Nacional del Poder Ciudadano, compuesto por 272 personas (artículo 3, Decreto 112-2007), presidido por el Jefe del Ejecutivo, e integrado por el círculo de confianza del Presidente: la Coordinadora de la Secretaría de Comunicación y Ciudadanía, los ministros y presidentes de entes autónomos y gubernamentales, autoridades de la Policía Nacional y 16 personas por cada Departamento y Regiones Autónomas.

Hasta hoy el Gabinete Nacional del Poder Ciudadano, su reglamento y estatutos no pasaron de ser letra muerta y más bien el único resultado tangible de su organización es la defensa truculenta que de los CPC ha hecho la Corte Suprema de Justicia a través de la Sala Constitucional. Tampoco se tienen noticias de lo anunciado el 19 de Julio pasado por la señora Rosario Murillo de que para el 14 de Septiembre del 2007 estarían integrados 16 mil 957 CPC con casi un millón de miembros.

d) Algunas reflexiones necesarias.

Ø La actual situación de Nicaragua demanda la ampliación de la democracia política y social en función de lograr articular unas relaciones Estado-Sociedad armoniosas y funcionales que tienen como reto principal lograr un modelo de ejercicio de ciudadanía que profundice las conquistas democráticas.

Ø La necesidad de una acción colectiva que redefina el rol ciudadano dada la presencia de una elite burocrática partidaria que concentra las decisiones políticas, ya sea ligada al mantenimiento de inmunidades e impunidades o a la adopción de decisiones típicas de una economía dependiente de los intereses transnacionales.

Ø El ejercer ciudadanía ha implicado cambios en cuanto a deberes y derechos y su complejización implica que sus manifestaciones van más allá del ejercicio del sufragio.

Ø El postular la democracia directa como contraposición a la democracia representativa implica, entre otras cosas, una total independencia del Estado por parte de los delegados, por lo que podemos afirmar que el modelo planteado sigue arrastrando vacíos de legitimidad.

ANEXOS

Instrumentos de participación ciudadana (artículos 2 y 3 de la Ley 475, Ley de Participación Ciudadana)

1. La iniciativa ciudadana en general para el caso de las normas de ámbito nacional, regional autónomo y municipal.

2. La consulta ciudadana de normas en la fase del dictamen, en el ámbito nacional, regional autónomo, departamental y municipal.

3. Las instancias consultivas para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas en el ámbito nacional, regional autónomo, departamental y local.

4. Las asociaciones de pobladores, las organizaciones sectoriales, gremiales, sociales, organizaciones de jóvenes y mujeres en el ámbito municipal.

5. Los Cabildos Abiertos Municipales.

6. Los Comités de Desarrollo Municipal y Departamental.

7. Petición y denuncia ciudadana.

Definiciones básicas (artículo 4 de la Ley 474, Ley de Participación Ciudadana.

  1. Ciudadano: Son todas las personas naturales en pleno goce de sus derechos civiles y políticos en capacidad de ejercer derechos y obligaciones en lo que hace al vínculo jurídico con el Estado.
  2. Democracia: Sistema político y forma organizativo de la sociedad, en la que ésta participa y decide libremente la construcción y perfeccionamiento del sistema político, económico y social de la nación.
  3. Democracia representativa: Es el ejercicio del poder político del pueblo por medio de sus representantes y gobernantes libremente electos por medio del sufragio universal, igual, directo y secreto, sin que ninguna otra persona o reunión de personas pueda arrogarse este poder o representación en donde el pueblo, la nación y la sociedad son los elementos fundamentales para la elección de las personas que se encargarán de la dirección y administración del país.
  4. Democracia participativa: Es el derecho de los ciudadanos a participar efectiva y directamente en igualdad de condiciones en los asuntos públicos nacionales y la gestión local a fin de dar la plena garantía a su participación.
  5. Estado Social de Derecho: Es la subordinación o limitación del poder público y las actividades privadas a la ley, y en donde el desarrollo del Estado tiende a corregir las contradicciones económicas de la sociedad.
  6. Participación ciudadana: Es el proceso de involucramiento de actores sociales en forma individual o colectiva, con el objeto y finalidad de incidir y participar en la toma de decisiones, gestión y diseño de las políticas públicas en los diferentes niveles y modalidades de la administración del territorio nacional y las instituciones públicas con el propósito de lograr un desarrollo humano sostenible, en corresponsabilidad con el Estado.
  7. Políticas Públicas: Es el conjunto de disposiciones administrativas que asume el poder público para hacer efectiva el ejercicio de la administración de la cosa pública y el cumplimiento de sus atribuciones y funciones.

Sociedad Civil: Es un concepto amplio, que engloba a todas las organizaciones y asociaciones que existen fuera del Estado, incluyendo a los partidos políticos y a las organizaciones vinculadas al mercado. Incluye los grupos de interés, los grupos de incidencia, sindicatos, asociaciones de profesionales, cámaras de comercio, empresariales, productivas, asociaciones étnicas, de mujeres y jóvenes, organizaciones religiosas, estudiantiles, culturales, grupos y asociaciones comunitarias y clubes deportivos.

Bibliografía consultada

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[1] Irela Alemán, abogada del CENIDH en El Nuevo Diario del 31 de enero 2008.

[2] El entrecomillado es textual del Decreto 03-2007.